Pesquisa realizada pela FASE e pelo IPPUR/UFRJ
Maio 2004
Coordenação: prof. Henri Acselrad (IPPUR/UFRJ)

Apresentação

Desde o final de 2003, têm sido freqüentes as queixas de representantes empresariais contra a “demora excessiva”, as “exigências descabidas” e os “empecilhos burocráticos” pelos quais o processo de licenciamento ambiental estaria inviabilizando investimentos. O Mapa dos Conflitos Ambientais do Estado do Rio de Janeiro, pesquisa recente desenvolvida pela UFRJ, mostra que os licenciamentos não são mera barreira burocrática ao desenvolvimento. Ao contrário, consideradas as dificuldades das agências públicas fiscalizarem o respeito às normas, os licenciamentos mostram-se, com freqüência, necessários e mesmo insuficientes para proteger a população - notadamente os grupos de menor renda - dos riscos ambientais dos empreendimentos. As dificuldades de se fazer respeitar as normas ambientais estariam inclusive na origem de grande parte dos conflitos ambientais que se manifestam no estado.

O Mapa dos Conflitos Ambientais faz parte do projeto Mapa da Justiça Ambiental no Estado do Rio de Janeiro, realizado pela FASE – Federação de Órgãos para Assistência Social e Educacional, em conjunto com o IPPUR – Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da UFRJ, com recursos oriundos de medidas compensatórias da Petrobrás, repassados pela Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento Urbano a partir de iniciativa da gestão Liszt Vieira em 2002.

Ao longo de 15 meses, os pesquisadores do Mapa dos Conflitos promoveram levantamentos nos registros de instituições públicas como a FEEMA, o Ministério Público Estadual, o Ministério Público Federal e a Divisão de Recursos Minerais, com o intuito de identificar conflitos ambientais que envolvessem as parcelas mais pobres da população fluminense.

O levantamento

O estudo teve caráter qualitativo e visou identificar o modo como as agressões ambientais afetam as populações de menor renda. Ao buscar o registro das denúncias, o levantamento pretendeu dar visibilidade à questão ambiental que atinge especificamente aqueles que, correntemente, têm menos condições de se fazer ouvir no espaço público. Foi selecionada, em registros públicos, uma amostra de casos em que alguma mobilização de membros da população que habita áreas residenciais de baixa renda esteve na origem das denúncias. Foram considerados de caráter ambiental os conflitos desencadeados quando certas atividades ou instalações afetam a estabilidade de outras formas de ocupação em espaços conexos, sejam estes ambientes residenciais ou de trabalho, mediante impactos indesejáveis transmitidos pelo ar, pela água ou pelo solo.

Referente ao período compreendido entre 1992 e 2002, o levantamento resultou na identificação de uma amostra de 251 situações-problema localizadas em 49 municípios do estado. Disposição inadequada e lançamento clandestino de resíduos tóxicos, poluição do solo, ar e água, convivência de pessoas com valões, lixões e enchentes, implantação de loteamentos em áreas inadequadas, comprometimento da pesca artesanal pela atividade sísmica da prospecção de petróleo no mar, deslocamento de populações devido à poluição industrial ou à instalação de resorts, danos provocados por atividade mineradora, vazamento de óleo, privatização indevida de recursos hídricos, entre outras situações – os casos registrados pela pesquisa mostram realidades e estratégias de atores sociais envolvidos na apropriação conflitiva dos ambientes no estado do Rio.

Os casos levantados foram organizados em fichas que identificam os atores envolvidos, a data das denúncias, os denunciantes, o histórico dos eventos, assim como os documentos que serviram de fonte das informações. O levantamento está sistematizado em CD ROM que contém também vídeos e fotografias ilustrativas.

“Zonas de sacrifício”

A pesquisa apontou que certas localidades destacam-se por serem objeto de uma concentração de práticas ambientalmente agressivas atingindo as populações de baixa renda. Os moradores dessas áreas convivem ao mesmo tempo com a poluição industrial do ar e da água, depósitos de resíduos tóxicos, solos contaminados, ausência de abastecimento de água, baixos índices de arborização, riscos associados a enchentes, lixões e pedreiras. Nestes locais, além da presença de fontes de risco ambiental, verifica-se também tendência a sua escolha como sede da implantação de novos empreendimentos de alto potencial poluidor. Tais localidades são chamadas, pelos estudiosos da desigualdade ambiental, de “zonas de sacrifício” ou “paraísos de poluição”, locais onde a desregulação ambiental favorece os interesses econômicos predatórios, assim como as isenções tributárias o fazem nos chamados “paraísos fiscais”.

Nestas áreas, observa-se a conjunção das decisões de localização de instalações ambientalmente danosas com a presença de agentes políticos e econômicos empenhados em atrair para o local investimentos de todo tipo, qualquer que seja seu custo social e ambiental. Estes dois processos tendem a prevalecer em áreas de concentração de moradores de menor renda e menos capazes de se fazerem ouvir nos meios de comunicação e nas esferas de decisão.

Este é o caso, no Estado, do perímetro delimitado pelo município de Itaguaí (áreas da Ilha da Madeira e do entorno do Porto de Sepetiba) e a zona oeste do Rio (Santa Cruz e parte de Campo Grande). Em Itaguaí, as populações enfrentam a poluição hídrica, ocasionada pela ausência de saneamento e o abandono de resíduos tóxicos pela empresa Ingá Mercantil; há ali também registro de conflitos associados à ampliação e às atividades no porto de Sepetiba, atingindo os pescadores tradicionais (devido à contaminação e à diminuição dos cardumes); recentemente o município foi escolhido para abrigar uma usina termelétrica a carvão, projeto que não se concretizou por conta de resistências da população. Nas proximidades do distrito industrial de Santa Cruz, os impactos provêm da ausência de saneamento, do lançamento de poluentes no ar e na água, dos sítios contaminados remanescentes de fábricas desativadas, dos sucessivos descartes de resíduos tóxicos em localidades nomeadas de “Bota Fora” (ver casos de descarte clandestino no caminho Foz do Jordão em 1992; descarte clandestino seguido de incêndio em 1993; vazadouro clandestino de resíduos de fábrica de cerveja em 1997; aterro clandestino com resíduos em 1997; intoxicação nos assentamentos Araguaia e Nova Canudos em 2001; intoxicação da população em Santa Cruz em 2001)

Outra zona de sacrifício identificada é o distrito de Adrianópolis em Nova Iguaçu, localizado no entorno direto da Reserva Biológica do Tinguá. O bairro, que foi inicialmente escolhido para sediar o primeiro aterro de resíduos tóxicos do estado – a Central de Tratamento de Resíduos – CENTRES - escolha que terminou por não se efetivar - abriga um grande depósito de ascarel e é cortado por gasodutos e linhas de transmissão de energia; em 2003, foi ali implantado um aterro sanitário, após longa batalha judicial entre moradores e Prefeitura. Os habitantes da região delimitada pela RJ 113 e o Rio Iguaçu (que compreende os distritos conexos de Vila de Cava, Marambaia e Adrianópolis), muita rica em mananciais, assistiram à degradação dos seus recursos ambientais pela operação do lixão da Marambaia e outros vazadouros clandestinos. Descartes irregulares de resíduos industriais nesta área aumentam o temor da contaminação das águas subterrâneas que abastecem as comunidades.

Os encaminhamentos

Após as denúncias de agressões ambientais, os encaminhamentos para os conflitos no estado do Rio podem resultar em:

1- Ações diretas (de realização de estudos para caracterizar o impacto, de redução dos riscos, de imposição de ações corretivas e mitigadoras aos agentes responsáveis pelos danos, de retirada e destinação adequada dos resíduos, de aplicação de penalidades, de remoção de populações, de suspensão de concessões, de autuação, de interdição, de imposição aos agentes responsáveis pelos danos de ações corretivas do sistema produtivo para adequá-lo às normas ambientais);

2- Ações indiretas (de coordenação de empresas para apoio no socorro emergencial, de orientação das organizações locais para cuidados médicos);

3- Apresentação pública de justificativas e propostas de ação (apresentação de promessas, de justificação de inação por falta de meios, de proposta de mudança institucional, de argumentos para a irresponsabilização de órgãos públicos e empreendedores, diluição de evidências e de relações causais).

4- Ações judiciais (instauração de Inquérito Civil; abertura de Ação Civil Pública; celebração de Termos de Ajustamento de Conduta – TACs- entre as agências ambientais e o empreendedor, com a mediação do Ministério Público, Estadual ou Federal).

O TAC compromete o ator que comete irregularidades ambientais a cumprir uma série de medidas definidas em um cronograma. Dezenas de prefeituras assinaram TACs, em virtude dos lixões que operam. As grandes empresas estatais e multinacionais em operação no estado também assinaram TACs. Com a celebração do TAC, o Ministério Público tende a dar por encerrado o problema, mas a assinatura do documento não significa necessariamente o cumprimento das exigências. Como as agências ambientais, com sua estrutura insuficiente, têm dificuldade em exercer seu poder de fiscalização, os danos infligidos às populações tendem a perdurar (caso do Zinco no Porto de Sepetiba, Itaguaí, 2002).

Observa-se que para o sucesso das ações de controle ambiental, emitir licenças não basta. Nos casos de denúncias associadas à mineração, por exemplo, grande parte dos conflitos têm origem em empreendimentos licenciados que desobedecem regras de funcionamento ou extrapolam a área de atuação originalmente estabelecida em na Licença de Operação (em Miguel Pereira, três dos quatro casos registrados de mineração, ocorridos em 2001 e 2002, são desse tipo). Os conflitos associados à presença de depósitos de resíduos licenciados são exemplos de que licenciar apenas não basta: é preciso fiscalizar.

A institucionalização dos conflitos

Ministério Público Estadual (MPE) e Ministério Público Federal (MPF), quando acionados em virtude de denúncias, instauram procedimentos administrativos (PRAD) internos com o intuito de recolher e sistematizar informações que caracterizem o objeto da denúncia, os possíveis danos causados e os responsáveis pelos mesmos. Durante a formação do PRAD, Promotores do Estado e Procuradores da República oficiam a FEEMA ou o IBAMA, requisitando laudos técnicos e dados especializados sobre os problemas denunciados. Eles pedem às agências ambientais cópias de licenças e outros documentos pertinentes ao licenciamento de empreendimentos e atividades, cópias de Relatórios de Impacto Ambiental, mapas de Unidades de Conservação e realização de vistorias. O Ministério também oficia prefeituras, requisitando informações sobre concessão de alvarás, legislação e zoneamento dos municípios.

Se as informações recolhidas pelo MPF ou MPE verificarem ou apontarem para a existência de irregularidades ambientais, seja na forma de dano ao ambiente ou a grupos sociais, o Procedimento Administrativo é transformado em Ação Civil Pública (ACP), instrumento legal que visa punir responsáveis, exigir soluções, corrigir e mitigar os problemas. Os Procedimentos Administrativos também podem originar Termos de Ajustamento de Conduta (TAC) ou ações criminais contra os responsáveis por crimes ambientais. No entanto, a verificação de possíveis danos, a adoção de medidas para adequação das atividades mantidas por empreendedores ou poder público, a responsabilização dos que cometem crimes ambientais e a mitigação dos impactos sobre os ambientes e comunidades são por vezes comprometidos por dificuldades surgidas na interlocução e troca de informações entre agências ambientais, prefeituras e Ministério Público.

Dada a carência de meios nos órgãos públicos, ofícios enviados à FEEMA e ao IBAMA pelo Ministério Público Estadual ou Federal, durante a composição dos Procedimentos Administrativos, ou mesmo após a abertura de uma Ação Civil Pública, costumam não ser atendidos nos prazos estipulados (ver caso de Ocupações irregulares na Ilha Grande, 2000). Em determinadas ocasiões, as respostas contêm lacunas que obrigam a expedição de novos documentos pelo Ministério Público. Uma interlocução mais estreita e ágil entre o poder judiciário e poder público municipal também faz falta para a adoção de medidas em relação aos conflitos vividos nas localidades - representantes de prefeituras também deixam a desejar no respeito aos prazos requeridos para o envio de informações ao Ministério Público e há casos de administrações que encerram seus mandatos sem atenderem aos ofícios do MP Estadual ou Federal (casos de ocupações irregulares na Ilha Grande em 2000; falta de dragagem de canal no centro de Nova Iguaçu em 2002).

Questionados a este respeito, representantes da FEEMA alegaram que por dificuldade de estabelecer prioridades, o Ministério Público envia um grande número de ofícios ao órgão, que não dispõe de estrutura suficiente para atender a tantos pedidos. O diálogo dificultado entre as instâncias pode contribuir para o agravamento dos impactos e tornar os processos de mitigação mais custosos e complicados, acabando por penalizar comunidades e beneficiar os responsáveis pelas irregularidades ambientais (casos Ingá Mercantil em Itaguaí em 2002 e CENTRES em Queimados, 1998).

Quando o conflito não encontra o caminho de sua institucionalização, por outro lado, observa-se a eclosão de episódios violentos, como saque de equipamentos e materiais de fábricas desativadas e incendiadas sob tiroteio com a polícia (caso da Cirpress no Rio de Janeiro em 1995), depredação de móveis, subtração de bombonas, incêndio de materiais, queima de pneus e apedrejamento de empresas (caso de uma automecânica no Rio em 1994).

A análise dos 251 casos levantados sugere que o incremento da capacidade de se prevenir e dar tratamento democrático aos conflitos ambientais seria possível desde que os órgãos públicos fossem fortalecidos e que se intensificasse a participação da população nos estudos de impacto, no acompanhamento dos processo de licenciamento e no controle público do respeito às normas ambientais em vigor.